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中国人民政治协商会议平湖市委员会
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提    案
    案由: “聚焦两核”,推进我市农村学前教育“以县为主”管理体制改革
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(联系人)
 第七界别活动组      王永初 625656
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主办单位  教育局     
会办单位  人力社保局      财政局    
提案相关
情况
建议
承办单位
建议承办单位  市政府  

 

内容:

    平湖市学前教育基础扎实,2003年被评为全国首批学“前教育先进县市”。以公办园为主导的办园格局,推进了城乡办园的均衡发展,尤其是平湖市三轮“三年行动计划”的实施,更是提升了我市农村学前教育的办园质量。但是随着中央、浙江省关于学前教育的相关文件、政策的出台,加上各地学前教育与日俱进的发展,我市学前教育体制仍停留在十多年前的“地方负责,分级管理”层面,管理体制的滞后导致学前教育权责划分的不够明确,特别是我市农村学前教育管理体制重心过低的矛盾日渐突出。

浙江省在实施第二轮“学前教育三年行动计划”中就提出“以县为主”管理体制的改革,嘉兴市部分县市在探索“以县为主”学前教育管理体制上做了有意的探索和创新。

    “以县为主”积极推进农村学前教育管理体制改革,是保障政府切实履行发展学前教育职责的前提,是促进农村学前教育事业健康、有序、可持续发展的关键,是关系学前教育事业全局的重要一链。

  一、当前我市农村学前教育管理体制存在的主要问题

  我市学前教育体制一直执行“地方负责,分级管理”,即学前教育属地管理的原则。市区实验、行知、一幼、百花由平湖市教育局管理,人事、财务、建设等统一配置。而镇、街道幼儿园由各自所属的镇、街道管理,除了少数正式编制的老师由教育局统一调配,其它人事、财务、建设均由各自镇、街道管理。这样的管理体制存在着职责定位不够清晰、权责划分不很合理、责任主体重心过低、机构与制度有待完善等问题,这些问题已成为制约我市农村学前教育事业健康、可持续发展。

    1.权责配置不够合理,镇、街道承担管理主体责任,重心过低

    目前,我市农村学前教育实行“属地管理”体制,管理主体的责任最终都落到了镇、街道一级政府身上。镇、街道所管理的幼儿园,暨要承担幼儿园的建设、维修、设备设施的添置,又要承担庞大的人员经费。而在教育附加的分配中,4.5%返回镇街道,很多镇、街道都只能分配到20万左右,与实际投入相差甚远,镇街道一级政府负担过重。随着中央、省市各级关于学前教育文件的出台,镇、街道又要忙着造幼儿园,满足老百姓对普惠性优质学前教育的需求,又要提高教职工待遇,保障师资队伍的稳定,配套资金没有足额得到保障。加上镇街道之间的财政收入本身存在相当大的差异,也导致了农村学前教育镇、街道之间的差异。

  2.权责划分不很清晰,镇街道承担管理主体责任,责大权小

  2003年3月中央两办发布的《指导意见》明确提出,要建立“由教育部门牵头、有关部门参加的幼儿教育联席会议制度”。2010年11月国务院发布的《关于当前发展学前教育的若干意见》也提出,要“健全教育部门主管、有关部门分工负责的工作机制”。农村学前教育是一项涉及规划、建设、财政、人事等多部门的公益事业,需要各部门协调合作。但在在争取积极办园、编制增加、提高非编教师待遇等落实过程中,规划、建设、财政和人事等部门的职责划分不很清晰,落实上级相关政策较难。镇街道作为办园主体责任巨大,部门协调较难,影响了发展农村学前教育的积极性。例如,非编教师待遇问题,省教育厅《浙江省等级幼儿园办园标准》和嘉兴市第一轮“学前教育三年行动计划”中明确提出非编教师待遇达到在编教师的80%,并逐年增加。但平湖尚未真正得到落实。教育局2016年出台了《平湖市镇、街道非编教师指导性工资意见》,至今未实施。

    3.机构与制度不够健全,镇街道承担管理主体责任,存在缺位

  我市农村学前教育在镇、街道管理体制中由负责行政工作的副主任或副镇长管理,教育局负责业务指导工作。镇、街道分管领导日常管理事物繁重,主要承担的是幼儿园建设的意见提出、教职工待遇的争取。虽然幼儿园管理工作考核、教师管理等工作委托教育局管理,但教育局无法对镇、街道农村幼儿园在建设、经费、人员上起决定性的作用。导致管理机构、管理制度的不够健全,农村学前教育专项管理人员的存在缺位。园长作为幼儿园的管理者,工作重点是着力于办园质量、队伍建设、课程建设、文化建设,但实际操作中更多精力化在与镇街道的汇报、沟通、协调中。

  二、“聚焦两核”,积极推进农村学前教育“以县为主”管理体制改革的建议

    从当前我市农村学前教育事业发展来看,管理体制改革是关键,“以县为主”积极推进管理体制改革是促进农村学前教育事业发展的突破口。其中“以县为主”管理体制改革,应该聚焦两个核心点,一是“以县为主”管理体制中,农村幼儿园投入主体要明确;二是“以县为主”管理体制中,原属于镇、街道管理的非编教师队伍要理顺。

    1.以县为主,统筹规划区域内农村学前教育事业发展的整体布局

  市政府和政府有关部门要充分认识发展农村学前教育事业的重要性,切实将其作为全民教育的奠基阶段、农村基础教育的重要组成部分和社会公共服务体系中不可或缺的一环,来进行统筹规划,促使其和其他阶段教育的协调发展。

    (1)构建学前教育统筹机制。建议成立以分管副市长为组长,市府办、编委办、发改局、教育局、财政局、国土资源局、规划建设局和各镇(街道)等相关单位为成员的学前教育工作领导小组。建立联席会议制度,定期研究学前教育事业发展的政策措施,形成责任明确、分工合理、密切配合、整体推进的工作格局,形成“以县为主”的学前教育资源统筹机制。

    (2)健全学前教育管理指导体系。市教育局增设学前教育管理机构,配足相应的管理职数和研究人员,加强对学前教育的管理与研究指导。

    (3)强化农村学前教育的监督考核。继续将学前教育工作列入市对镇(街道)任期目标和岗位责任制考核的重要内容。进一步加强学前教育经费管理,健全制度、规范操作、强化审计监督,努力提高经费的使用效益。市镇两级政府要加强农村民办幼儿园规范办园行为的监督与管理。

    2.以县为主,建立农村学前教育市级财政投入主导的保障制度

    建立健全我市农村学前教育事业发展经费保障机制,是农村学前教育事业得以健康、稳定发展的前提。我市8个镇、街道,共有农村幼儿园25所幼儿园,教职员工896人,在园幼儿7325名,占全市在园幼儿数的56%(以上幼儿园数、教师数、幼儿数未包括农村民办幼儿园的数据)。

    (1)建立市级财政投入为主导,镇街道投入为辅的财政保障制度。明确镇、街道幼儿园投入的主体是市一级财政,市一级财政要将农村幼儿园的人员经费、公用经费、设备设施经费等的投入,与市属幼儿园成为一个序列。

    (2)明确镇、街道配合全市幼儿园统一规划布局方案,进行建设性的投入。镇、街道农村幼儿园举办地在各自镇、街道,为一方老百姓服务,镇、街道有义务进行建设性的投入,尤其是在新农村建设、城乡一体化建设中强调镇街道要建设普惠性幼儿园。

    3.以县为主,完善农村幼儿园非编教职工队伍的管理体制

    全市专任教师1166人,其中在编309人(其中市属在编191人,乍浦港区在编78人,平湖市农村在编教师40人),而非编教师达857人,占教师总数的73.5%,主要集中在镇、街道农村幼儿园。这类教师由于养老保险大部分幼儿园是2004年开始执行,且执行的是全市企业最低标准,住房公积从2015年开始缴纳,执行的也是全市企业最低标准。目前有非编幼儿教师退休的由200多人,实际退休工资在1500元左右,很难维持个人生计问题。在以县为主管理体制中,要切实加强非编教师待遇,解决非编教师的后顾之忧。

    (1)加强教职工配备。根据国家教育部《幼儿园教职工配备标准(暂行)》,农村幼儿园每个班级按照二教一保标准配齐配足教职员工。同时打通市区幼儿园和农村幼儿园之间事业编制的配备,一方面建立流动机制,鼓励优秀的在编教师到农村幼儿园服务;二是按照教师数一定比例(海宁做法)或者按照班级数(嘉善做法)对农村幼儿园事业编制配备予以适当倾斜,在学校事业编制总量限额内,逐步增配农村幼儿园事业编制教师。

    (2)完善非事业编制教师待遇保障机制。《中华人民共和国教师法》明确规定,“中小学教师,是指幼儿园、特殊教育机构、普通中小学、成人初等中等教育机构、职业中学以及其他教育机构的教师”,可见,幼儿园教师属于中小学教师的范畴。严格按照省教育厅提出的80%的标准,由平湖市人社局、财政局和教育局统一编制《镇、街道非事业编制幼儿教师工资待遇标准》统一工资标准,均衡城乡非事业编制教师工资待遇,收入随事业编制教师待遇同比例增长。同时培训费、工会费等福利性项目,与在编教师一样享受。提高社保缴纳基数,保证非编教师退休后的工资也在退休的在编教师80%。非事业编制教师住房公积金月缴存基数按职工本人上年度月平均工资总额确定,缴存比例在10%-12%范围内。同时和农村中小学教师一样,享受相应的农村教师津贴、特殊岗位工作结帖和乡镇工作补贴。

    (3)规范非编教师专业培训。坚持“培训在先,上岗在后”的原则,继续保持专任教师持教师资格证比例达100%。鼓励幼儿教师参加学前教育专业学历进修,力争大专及以上学历比例达98%以上、本科及以上学历达50%以上。要求100%的幼儿教师完成五年一个周期的教师专业发展培训。将非事业编制幼儿教师纳入“名师工程”评选范围,进一步推选、培养不同级别的名优教师。鼓励非编教师申报平湖市教坛新秀、平湖市名师及嘉兴市学科教学带头人。加强教辅人员队伍建设,通过定期培训和考核,提升保健人员和保育员的专业素养。

    (4)完善职称评聘制度。执行与中小学统一的幼儿园教师职务(职称)评聘制度。进一步创新评价机制,充分发挥幼儿教师职称评审的导向作用,注重日常教育教学和教育行动研究实绩,并向农村幼儿教师适当倾斜。非在编幼儿教师在职称评审方面享受与公办在编幼儿教师同等权利,调动广大幼儿教师工作的积极性。建设一支高素质的农村幼儿园教师队伍,并不断提高其专业水平,是提升农村学前教育质量的关键,也是农村学前教育事业长远发展的保证。